DBS Aktuell 01/2019: Brexit – Austritts-Chaos ohne Ende?

Die meisten Trennungen sind kompliziert und schmerzhaft. Insofern hatte man damit gerechnet, dass es nicht ganz einfach wird, wenn erstmals ein Mitglied der Europäischen Union diese freiwillig verlassen will. Tatsächlich entwickelte sich aber der Brexit zum Desaster für eine Nation, die mit dem EU-Austritt eigentlich an ihre „alte Größe“ anknüpfen will. Professor Dr. Heinz-Dieter Smeets über den Austritt der Briten aus der EU und warum sich dieser Prozess so schwierig gestaltet.
Lesen Sie das Interview mit Professor Dr. Heinz-Dieter Smeets über den Austritt der Briten aus der EU und warum sich dieser Prozess so schwierig gestaltet in DBS Aktuell 01/2019.

Flags of the United Kingdom and the European Union.Brexit concept.

Professor Heinz-Dieter Smeets: Theresa May hat während des Gipfels keine konkreten Schritte für das weitere Vorgehen vorgelegt. Die Gespräche mit Jeremy Corbyn und der Labour-Partei – die im Moment wohl eher in einer Sackgasse zu stecken scheinen – sollen fortgeführt werden. Ziel ist es aus ihrer Sicht, eine Einigung noch vor dem 23. Mai zu finden, um nicht an der Europawahl teilnehmen zu müssen. Sollte keine Einigung mit der Labour-Partei zustande kommen, hat sie angekündigt, das Parlament über verschiedene Alternativen abstimmen zu lassen, um auf diese Weise eine Lösung zu finden.

Wie könnten diese Lösungen aussehen?

Smeets: Es gibt derzeit folgende Möglichkeiten:

  • Neuverhandlung des Austrittsvertrags: Diese Variante wurde (bisher) allerdings von Seiten der EU kategorisch ausgeschlossen.
  • Weiteres Referendum: Dies würde wohl eine weitere Verschiebung des Austrittstermins notwendig machen und damit mögliche zusätzliche Probleme im Europäischen Parlament bereiten.
  • Neuwahlen: Auch diese Variante würde wohl eine weitere Verschiebung des Austrittstermins notwendig machen und mögliche zusätzliche Probleme im Europäischen Parlament bereiten.
  • Rücktritt vom Brexit.
  • Großbritannien scheidet ohne Abkommen aus der EU aus (No-Deal-Brexit).

Nach den Erfahrungen der letzten Wochen erscheint es also nicht ausgeschlossen, dass es spätestens im Oktober zu einem weiteren Verlängerungsantrag von Seiten Großbritanniens kommen wird.

Die meisten Trennungen sind kompliziert und schmerzhaft.

Prof. Smeets, Sie forschen seit Jahrzehnten über die Europäische Union. Hatten Sie damit gerechnet, dass es so kompliziert wird, die EU wieder zu verlassen?

Smeets: Das Problem, das kaum einer im Vorfeld gesehen hat, ist die irische Grenze. Dahinter steckt der Wunsch der EU, dass es keine harte Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland geben soll, um ein Wiederaufflammen früherer Konflikte in der Region unter allen Umständen zu vermeiden. An diesem Punkt entzündet sich nun die ganze Austrittsdiskussion.

Warum sind die damit verbundenen Regelungen so umstritten, dass dem Unterhaus die Zustimmung zum vorliegenden Austrittsabkommen so schwerfällt?

Smeets: Die EU hat den Briten gewisse Vorgaben bezüglich der Austrittsverhandlungen gemacht. Dabei sollte zunächst über drei Dinge verhandelt werden: (1) Die Rechte der EU-Bürger, die in Großbritannien leben und umgekehrt, die Rechte der Briten, die in der EU leben, sollten geregelt werden. (2) Die Scheidungskosten, die Großbritannien zu übernehmen hat. Die Verhandlungen zu diesen beiden Punkten verliefen recht problemlos. Der dritte Punkt, der besagt, dass es keine harte Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland geben soll, entpuppte sich allerdings als größtes Problem – und dort vor allem die sogenannte Backstop-Regelung. Erst nachdem diese drei Dinge in einem Austrittsabkommen geregelt und von beiden Seiten akzeptiert wurden, will man über die zukünftigen Handelsbeziehungen andelsbeziehungenHHsprechen.

Was ist das Problem bei der Backstop-Regelung?

Smeets: Für den Fall, dass man sich während der im Austrittsvertrag vereinbarten Übergangsfrist bis Ende 2020 nicht auf ein Handelsabkommen einigen kann, würde die Backstop-Regelung greifen. Diese besagt, dass ganz Großbritannien in der Zollunion bleibt, denn dann sind keine Zollkontrollen zwischen Nordirland und der Republik Irland notwendig und die weiche Grenze bliebe weiterhin erhalten. Ansonsten wäre diese Grenze bei einem Austritt die Außengrenze der EU und entsprechende Kontrollen müssten durchgeführt werden. Nordirland soll zudem Mitglied des Binnenmarktes für Waren bleiben, um auch Kontrollen aufgrund unterschiedlicher Normen und Produktstandards zu vermeiden. Entsprechende Kontrollen würden dann in die Irische See verlegt, was allerdings einer (ökonomischen) Teilung Großbritanniens gleichkommt.

Die EU hat den Briten gewisse Vorgaben bezüglich der Austrittsver-handlungen gemacht.

Solange die Briten aber in der Zollunion sind, können sie keine eigenständigen Handelsabkommen mit Drittländern abschließen. Das war aber doch gerade ein wesentliches Argument für die Brexit-Befürworter.

Smeets: Der Binnenmarkt der EU ist im Kern eine Zollunion. Eine Zollunion ist dadurch gekennzeichnet, dass handelsbeschränkende Maßnahmen im Innern abgebaut werden und man gegenüber Drittländern einheitliche Außenzölle hat. Wenn man Mitglied einer Zollunion ist, kann man also keine eigenständigen Handelsverträge mit Drittländern abschließen, weil man an den gemeinsamen Außenzoll gebunden ist.

Die Alternative dazu ist eine Freihandelszone, bei der die internen Handelsbarrieren ebenfalls komplett abgebaut werden, aber die Mitglieder ihre individuellen Außenzölle beibehalten. Hier stellt sich dann aber das Problem der Umweg-Einfuhren: Drittländer versuchen über das Land mit den niedrigsten Zöllen ihre Waren in die Freihandelszone einzuführen. Deshalb müssen innerhalb der Freihandelszone an den Grenzen alle Waren kontrolliert werden, um deren Ursprungsland festzustellen und die Zollhöhe daran auszurichten.

Also ist der Wunsch nach eigenständigen Handelsabkommen nicht kompatibel mit einer offenen Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland.

Smeets: So ist es: Da die Briten nach der Backstop-Regelung in der Zollunion bleiben, können sie keine individuellen Handelsverträge abschließen. Wenn die Briten sich in Form einer Freihandelszone mit der EU zusammenschließen würden, könnten sie individuelle Handelsverträge mit Drittländern abschließen. Aber man hätte als Konsequenz eine harte Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland, was man insbesondere von Seiten der EU nicht will. Aus diesem Dilemma kommt man bislang nicht heraus.

Wäre eine Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland ein so großes Risiko?

Smeets: Ich kann schlecht einschätzen, wie brisant und explosiv eine sogenannte „harte“ Grenze zwischen den beiden Teilen Irlands wäre. Eine solche Grenze könnte sicherlich auch auf unterschiedliche Weise umgesetzt werden. Fakt ist auf jeden Fall: Wenn man das innerirische Grenzproblem gelöst hätte, wäre alles andere am Brexit relativ problemlos

Wenn man das innerirische Grenzproblem gelöst hätte, wäre alles andere am Brexit relativ problemlos.

Und wie stehen die Chancen für einen „Exit vom Brexit“?

Smeets: Die Briten können den Antrag, aus der EU ausscheiden zu wollen, jederzeit einseitig zurückziehen. Ein solcher Schritt dürfte auch nicht dazu führen, dass die EU beispielsweise den Briten-Rabatt beim Haushalt streicht. Das hat der Europäische Gerichtshof vor nicht allzu langer Zeit entschieden. Großbritannien könnte dann zu den alten Konditionen in der EU weitermachen. Ich denke, dass einer solchen Lösung allerdings ein zweites Referendum mit entsprechendem Ausgang vorausgehen müsste.

Was wäre das beste Ergebnis für die Briten?

Smeets: Das wäre aus rein ökonomischer Sicht, wenn sie in der EU verbleiben würden. Alle durchgespielten Alternativen sind schlechtere Lösungen für die Briten. Allerdings geht es beim Brexit nicht nur um ökonomische Aspekte. Da spielen viele innenpolitische Querelen, Überlegungen zur Nachfolge von Theresa May und ähnliche allgemeinpolitische Überlegungen eine große Rolle – bis hin zu der Vorstellung, wieder „zu alter Größe zurückkehren zu können.“

Kommen die Briten ohne die EU zu dieser „alten Größe“ zurück?

Smeets: Da habe ich meine Zweifel. Die grundsätzliche Überlegung, eigene Freihandelsabkommen abzuschließen und Zölle abzubauen, ist sicher positiv zu beurteilen. Im Gegensatz zu Trump, der Handelsbarrieren aufbaut, wollen die Briten Freihandel praktizieren. Da ist eine lobenswerte Absicht.

Allerdings umfasst der Handel mit der EU etwa 50 Prozent des britischen Außenhandels. Ob man diesen dann zollbedingt verteuerten Handel (kurz- und mittelfristig) mehr oder weniger stark substituieren kann durch Handel mit Ländern wie den USA, Australien, Neuseeland, Indien und Kanada – das wage ich zu bezweifeln.

Brexit-DBS-Aktuell-02

Und Großbritannien müsste viele neue Freihandelsabkommen schließen.

Smeets: Es ist natürlich für Großbritannien einfacher bilaterale Freihandelsabkommen abzuschließen, als wenn dies die EU als ein Zusammenschluss mit 27 unterschiedlichen Interessen tut. Aber die EU hat mittlerweile mit rund 50 Ländern Freihandelsabkommen vereinbart. Diese fallen für Großbritannien mit dem Austritt weg. Großbritannien muss mit diesen Ländern neue Verhandlungen aufnehmen – was sicherlich nicht unerheblichen Aufwand bedeutet und erhebliche Zeit in Anspruch nehmen wird.

Kritiker werfen der EU vor, sie habe zu hart verhandelt aus Angst vor Nachahmern.

Smeets: Das sehe ich nicht so. Die EU ist den Briten schon relativ weit entgegengekommen. Der Knackpunkt bei den Verhandlungen ist nun mal die irische Grenze.

Wie groß ist die Gefahr von Nachahmern, die auch die EU verlassen wollen?

Smeets: Die Wahrscheinlichkeit schätze ich gering ein. Die Länder, von denen man möglicherweise annimmt, dass sie Nachahmer sein könnten, sind innerhalb der EU Netto-Zahlungsempfänger. Ein Hauptargument der Briten war, dass sie mit den Beiträgen zur EU Besseres machen könnten – beispielsweise ins heimische Gesundheitswesen investieren. Dieser Punkt fällt für die Netto-Zahlungsempfänger weg. Sie würden wahrscheinlich nicht am Ast sägen, auf dem sie sitzen.

Wäre es auch denkbar, dass es eine EU à la Carte gibt, sodass Länder selbst bestimmen können, wie viel Mitgliedschaft sie wünschen?

Smeets: Eine gewisse Abstufung hat man bereits mit der Währungsunion geschaffen. Dass man jetzt beim Binnenmarkt noch einmal abstuft, kann meiner Meinung nach nicht funktionieren. Das hat man vorher auch klar beim Brexit gesagt: Entweder ihr kauft den Binnenmarkt als Komplettpaket mit allen vier Grundfreiheiten – dem freien Waren-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehr – oder ihr lasst es und geht komplett raus. Hier hat man den Briten nun Zugeständnisse gemacht. Man würde ihnen einen freien Warenverkehr mit der EU zugestehen und zugleich auf die Freiheiten beim Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr verzichten.

Was ändert sich in der EU, wenn Großbritannien tatsächlich irgendwann austreten würde?

Smeets: Es wurde häufig gesagt, dass die Briten zusammen mit den Deutschen den Handelsliberalismus in der EU aufrechterhalten haben. Aber ich glaube nicht, dass die EU ohne Großbritannien weniger Freihandelsabkommen mit Drittländern abschließen wird, als dies bisher der Fall war.

Professor Dr. Heinz-Dieter Smeets studierte Volkswirtschaftslehre an den Universitäten Duisburg und London (LSE). Nach der Promotion und Habilitation an der Universität Bayreuth wurde er zum Wintersemester 1991/92 an die HHU berufen und lehrt dort Volkswirtschaftslehre unter besonderer Berücksichtigung Internationaler Wirtschaftsbeziehungen. Ferner ist er Leiter der „Forschungsstelle für Europäische Wirtschaftspolitik“.

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